发布时间：2024-11-16 12:38:00 来源: sp20241116
《慈善法》修正未完待续
中国新闻周刊记者/周群峰
发于2023.11.6总第1115期《中国新闻周刊》杂志
10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议在京闭幕，会议对《慈善法(修正草案)》(下称“修正草案”)进行了审议。在闭幕讲话时，全国人大常委会委员长赵乐际表示，“要认真研究审议意见，进一步把草案修改完善好。”
《慈善法》自2016年9月1日开始实施，是我国慈善领域首部基础性、综合性法律。修正草案在规范慈善组织行为、完善公开募捐制度、强化慈善促进措施、加强领导和监督管理等方面有新的修改。尤其在规范个人求助行为等方面，备受关注。
这部法律因何实施仅7年便开始修法？中国社会保障学会慈善分会副会长、清华大学公共管理学院教授邓国胜告诉《中国新闻周刊》，一是社会各界意识到，发展好慈善事业对扎实推进共同富裕、实现第三次分配，提升国家治理能力等会起到重要作用；二是《慈善法》实施以来，遇到了一些现实问题和挑战。
目前对修正草案的共识程度不高，在多个方面还存在争议。在此背景下，本次修正非常谨慎。”邓国胜表示。
因何从“修订”改为“修正”？
对《慈善法》的修改计划早有端倪。
2020年4月，《全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》出台，为更好发挥慈善在应对重大突发公共卫生事件中的作用，《慈善法》位列其中。该工作计划规定“结合疫情防控和健全公共卫生应急管理体系，开展深入评估，经研究论证，有必要又可行的，采取多种形式，有针对性进行修改，适时安排审议”。
同年7月，全国人大常委会启动《慈善法》执法检查和《慈善法》实施情况评估工作。执法检查报告指出，由于发展晚、底子薄、规模小和各方面原因，目前还存在一些突出问题。
包括新冠肺炎疫情暴露出应急机制、信息公开、志愿服务、法律宣传等方面的问题；促进措施落实不到位不彻底；慈善组织发展不平衡不充分；监管不足与监管过度并存；互联网衍生的慈善新挑战。报告提出，要以解决新趋势下的新问题为主要内容，推动法律法规修改完善。
根据新华社发布的《全国人民代表大会常务委员会工作报告(摘要)》，2022年全国人大常委会预安排审议40件法律案，修改《慈善法》被明确列入其中。
现行《慈善法》共12章112条。在2022年，《慈善法(修订草案)》(简称“修订草案”)的起草过程中，全国人大社会建设委员会听取吸收多方意见建议后，经过9次修改后形成一审稿，新增1章21条、修改47条，共13章133条。
去年12月30日，修订草案经十三届全国人大常委会第三十八次会议初次审议后公开征求意见。而在今年10月20日，全国人大宪法和法律委员会副主任委员徐辉向常委会汇报了修订草案修改情况。此次审议，宪法和法律委员会根据各方面意见对法律修改方式进行调整，不采用修订方式对现行《慈善法》修改，而是采用修正方式。
这部法律修改方式，因何从“修订”变为“修正”？
邓国胜告诉《中国新闻周刊》，修订是对法律进行全面修改，修正只是对局部或个别条款进行修改。《慈善法》实施的时间并不长，一些委员认为还没有必要进行大修。
全国人大常委会委员张勇在分组审议时说，从多年的实践看，常委会对于大会通过的法律通常以修正方式进行部分补充修改；个别情况下对于施行20年以上的法律，常委会才考虑根据实际情况变化进行修订。
全国人大常委会委员许安标在分组审议时表示，修法初衷是完善突发事件时的慈善、募捐、资助、服务等制度，当然针对慈善领域出现的一些新情况新问题，总结实践经验，进行必要修改也是可以的，但是要增强修改的针对性、导向性，有什么问题就解决什么问题，因此把《慈善法》的修改范围进行适当限缩是对的。
张勇也指出，《慈善法》施行以来，实践中没有发生突出问题。法律施行过程中出现或提出的一些具体问题，有些是由于法律宣传不到位、配套规定不健全、执法不统一不规范等原因导致的，需要进一步加强法律实施；有些尚缺乏理论基础和实践经验，需要在更加充分的实践探索和理论总结的基础上进一步深入认识。
10月22日，十四届全国人大常委会第六次会议分组审议修正草案，共28条。
如何规范个人求助和网络平台？
近年来，在遭遇重病等情况导致经济无力承担后，不少人选择求助一些筹款平台，并因此获益。
据北京师范大学中国公益研究院、海南亚洲公益研究院联合发布的《个人大病求助互联网平台研究报告(2022)》显示，据不完全统计，2014年9月至2021年底，累计超过500万人次大病患者通过个人大病求助互联网服务平台发布求助信息，超过20亿人次通过包括水滴筹在内的大病求助平台捐赠资金，筹款规模超过800亿元。
然而，少数求助人靠一些虚假信息筹款，也在透支着民众的善心。水滴筹曾披露这样一个案件，2021年10月到11月，李某在平台上谎称自己是胃癌中晚期患者，伪造了广东省中山市某医院的诊断报告上传至平台，欲筹款30万元，实际筹得善款515元。平台审核人员发现后报警。最终，李某因诈骗罪被判处有期徒刑2年，罚款5000元。
在此背景下，对个人求助和网络平台进行规范，成为修正草案中最受关注的焦点。修正草案回应了此关切，明确个人因疾病或者其他原因导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，个人求助网络服务平台应当承担信息查验义务。
“首次将个人求助行为与网络平台纳入《慈善法》规范，并授权主管部门制定相关政策。这是对现实情形的尊重，也是对中国人基于恻隐之心救急难、帮助特定受益人的慈善行为的立法认可，填补了立法空白。”全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成教授在审议修正草案时称。
值得注意的是，很多观点认为，慈善是一种公益性的利他行为，而个人求助是一种自救行为，不具“利他性”，因此是否该将这种行为列入《慈善法》存在争议。
一位担任过三届全国人大代表、并参与《慈善法》制定工作的受访者认为，个人求助应该归于国务院颁布的《社会救助暂行办法》，“个人求助和慈善是两个概念，将其放进《慈善法》，是对两个概念的混淆”。
北京市致诚律师事务所律师王延斌曾作为法律专家对民政部《社会组织登记管理条例》提出立法建议，并参与《慈善法》执法检查等工作。
王延斌告诉《中国新闻周刊》，个人求助并不是互联网公益慈善领域的行为，前者是为了帮助具体的个人，而公益慈善目的是为了帮助不特定的社会公众群体。“但是个人求助领域确实也需要进一步规范。因此，修正草案把个人求助的规范化要求提出来，是具有积极意义的。”
邓国胜也告诉《中国新闻周刊》，因为个人求助形式复杂多样，规范难度高，在社会上也没有形成共识，不少学者认为针对特定个人求助的救助不属于慈善行为。在此背景下，现行《慈善法》中没有针对个人求助方面作出规定。但近年来，频频爆出个人求助和网络平台相关的争议事件，所以这次在修正草案中，将个人求助和网络平台都纳入了慈善法规范的范畴，相当于扩大了《慈善法》规范的范围，也是对社会关切的一种回应。
还有观点称，网络平台没有执法权，所以对求助信息的真实性进行查验会存在一定难度。对此，王延斌表示，实践中求助者往往因为医疗相关问题进行求助，网络平台是可以通过医院的病历和费用单据等，对求助者困境的真实性予以佐证的。因此网络平台只要做好核查工作，求助者靠虚构事实骗取求助款的可能性是较低的。
关于对不法求助者如何惩治，他表示，根据法律规定，诈骗3000元至1万元以上的就可以达到入罪标准。很多骗取求助款的行为人符合诈骗罪的数额标准，实际上具备了诈骗罪的特征。
王延斌还建议，修正草案可以进一步规定，对骗取求助款的个人，在要求其返还求助款的同时，还可视情节严重程度按照骗取求助款金额一倍以上五倍以下给予惩罚。同时，国家有关部门也可以采用信用记录的方式，对相关责任人的失信情况进行公示，达到信用惩戒的效果。这样有助于提高对这类人员的威慑力，降低类似诈骗事件的发生率。
他还认为，修正草案可以规定，个人求助者要通过广播、电视、报刊、互联网等媒体如实披露自身可支配的财产状况。“为个人求助者设置法定的信息披露责任，可以在求助入口形成一定的筛选，降低个人求助虚假信息的数量。这种法律义务也在一定程度上遏制了个人求助平台为了追求流量，过度降低申请门槛，将一些本来无需求助的患者纳入到网络求助的范畴。”
在个人求助行为之外，修正草案还对完善通过互联网公开募捐活动作出了规定。民政部相关数据显示，通过互联网募捐的款项近几年每年增长率均超过20%。
修正草案明确提出，慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在经国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台进行，并可以同时在其开通的网络平台进行。同时，修正草案规定，互联网公开募捐服务平台无正当理由不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得向其收费，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接。
“网络信息化的今天，不能让互联网公开募捐服务平台用公益信息为商业活动引流，披着公益外衣实现其背后的商业目的，必须对互联网公开募捐活动进行规制，用法律保障互联网慈善的公益性。”北京师范大学民生保障研究中心主任谢琼说。
全国人大代表胡小青在分组审议时说，建议尽快制定网络众筹平台的相关标准，实施准入和退出行政许可，健全相应的规范管理制度和奖惩制度，并将其入法。比如建立民政、公安、医院、金融、网络部门的共同协调审核机制，向社会求助的病例信息可由医案方参与审核，求助人的家庭(经济状况)由公安、金融部门等参与审核。
对税收优惠等仍存争议
此次修法时，怎样通过税收优惠措施激励捐赠也是一个讨论的热点。在法律层面，我国对企业的公益性捐款有一系列税收优惠政策。现行《企业所得税法》规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除，这使得企业捐赠税前扣除额度在理论上可以达到48%。
但目前来看，我国法律对个人捐款方面的税收优惠政策相对滞后。郑功成表示，多数国家慈善事业激励的主要对象都是个人捐赠，政策信号更鼓励企业捐款，这种重企业轻个人的本末倒置的税收激励与慈善事业的本质要求显然是相悖的。
他建议，在《慈善法》修正时，对个人捐赠采取类似企业捐赠税收优惠政策的表述，允许结转二或三年，以此发出正确的信号。邓国胜也认为，个人慈善捐赠支出的结转至少应该享受与企业同等的待遇，否则会导致不公平。
与个人捐赠缺少税收优惠的内容相比，修正草案明确增加慈善信托依法享受税收优惠的规定。
邓国胜称，《慈善法》实施后，很多学者乐观预计我国慈善信托的财产规模会激增到1000亿元以上，但现在才数十亿元，主要原因之一是《慈善法》未提及慈善信托税收减免等政策，“一些慈善信托委托人认为，捐自己的财产做慈善信托，却享受不到税收优惠，所以没有动力做”。
修正草案中未提及相关税收优惠的幅度，但提到国家对慈善事业实施税收优惠政策，具体办法由国务院民政、财政、税务等有关部门制定。
全国人大常委会委员郭树清在分组审议时说，公益捐赠要给予各种优惠，包括税收方面优惠，但是现在规定不系统。他建议，要进一步便利税收优惠政策，特别要关注非货币资产慈善捐赠的税收问题。
除了税收优惠方面存在的争议，修正草案中还有多个内容仍需讨论。
近年来，全国多地自然灾害频发，社会应急力量在救援与重建中发挥了重要作用，但也暴露出部分社会救援力量参与机制不健全的问题。
在今年8月30日举行的“京津冀暴雨中的社会应急力量”公益研讨会上，中国基金会发展论坛副秘书长谭红波表示，社会救援的协同合作要功在平时，“不能灾害来了，眉毛胡子一把抓，到处找资源找伙伴，互相埋怨，你(一线组织)说我(基金会)不懂救援，我(基金会)说你(一线组织)在项目申请管理等方面不专业。协同合作关系应该在日常就建立起来”。
针对现实中遇到的问题，修正草案新增应急慈善专章，其中规定，为应对特别重大、重大突发事件开展公开募捐的，应当及时拨付或者使用募得款物，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收、分配、使用情况。
邓国胜告诉《中国新闻周刊》，上述信息披露的规定，目的是为了信息更加透明。但对慈善组织而言，频繁披露信息会加大他们的工作成本，而且有些要求不够实际，比如类似灾后重建的活动经常需要数年之久，相应物资也无法在五天内用完，对这种情况下的款物分配、使用情况就不能做出上述规定。
谢琼接受媒体采访时表示，应急救援中，社会应急力量应该把更多的资源和精力放到救援上，五日一公布相关信息的规定还是过于苛刻，会影响应急力量的作用发挥。
此外，修正草案规定，慈善组织未按照慈善宗旨开展活动，私分、挪用、截留或者侵占慈善财产的，由民政部门责令限期改正；逾期不改正的，责令限期停止活动并进行整改；情节严重的，吊销登记证书并予以公告。
全国人大常委会委员李宁认为，该条规定提及的违法情形社会危害较大，但只规定了“责令限期改正”的非处罚措施，无法给予应有惩戒；情节严重给予较重处罚时，又要具备“逾期不改正”的条件。他建议对法律责任条款统一进行梳理，按照过罚相当原则，根据违法行为的社会危害性给予适当的处罚措施，防止处罚畸轻或者畸重，同时，注意与刑法和有关行政管理法律相衔接。
另外，全国人大常委会委员鲜铁可建议进一步加强对慈善工作的监管。比如，现行《慈善法》规定，慈善组织确定慈善受益人，应当坚持公开、公平、公正的原则，不得指定慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人。他建议进一步明确不得指定慈善组织管理人员的利害关系人或者捐赠人的利害关系人作为受益人，同时增加相应的法律责任。他还建议，进一步增加对相关人员职业禁止性的规定，明确违反法律规定的相关人员不能再成立慈善组织或者不能再当慈善组织的负责人。
《中国新闻周刊》2023年第41期
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